Большие задачи малых пространств

Сергей Нарышкин
Председатель Государственной Думы

Александр Худилайнен
председатель Законодательного собрания Ленинградской области

Завтра, 3 марта (19 февраля по старому стилю) – годовщина отмены крепостного права. Прошло уже полтора века, как в России было полностью упразднено одно из самых унизительных для человека и гражданина состояний. Это закреплённое государственным актом событие стало принципиальным шагом к сближению России с европейской гуманистической традицией и большему утверждению в российском обществе правовых ценностей.

Между тем отмена крепостничества была лишь частью «пакета» реформ Александра II. Одним из фундаментальных новшеств стало тогда введение земства.

Следует отметить, что ещё с 1785 года действовала «Жалованная грамота городам», давшая начало местному городскому самоуправлению. В отличие от стран Западной Европы в огромной и слабо населённой России так называемая выборная служба была необходимым условием существования государства. Она в том числе ловила и судила разбойников, исполняла ямскую и прочие повинности, собирала пошлины и другие сборы, пополняя государственную казну.

Столь широкое распространение выборного начала, не ограниченного пределами общинных и посадских интересов, даёт основание отнести Россию к числу стран, имеющих глубокие демократические традиции.

Важным шагом во внедрении демократических принципов управ­ления на местах стало издание Александром II «Положения о губернских и уездных земских учреждениях» (1864 г.) и «Городового положения» (1870 г.). Фактически эти документы создали законодательную основу местного самоуправления в России.

Сегодня, к сожалению, об этом историческом факте почему-то незаслуженно мало вспоминают. А ведь, к примеру, в Финляндии (бывшей в то время частью Российской империи) от событий того времени отсчитывается история местной власти, которой эта страна по праву гордится. Известно, что местное самоуправление в Финляндии считается одним из самых развитых в Европе.

Говоря об этом, трудно не вспомнить, как обстоят дела с работой муниципальных органов в родной нам Ленинградской области (к опыту которой мы ещё не раз вернёмся ниже). И полагаем, что не только успехи близкого нам соседа, но сама российская история обязывает и федеральные, и региональные власти крайне внимательно относиться к вопросам местной жизни, во многом определяющим качество жизни и гражданскую позицию людей. И конечно – судьбу малых городов, которых в России очень много.

В Конституции Российской Федерации, 20-летие которой мы отметим в следующем году, местному самоуправлению по­священа отдельная глава. Уже в начале становления новой России коренному переустройству власти на местах придавалось приоритетное значение. И именно с ростом её авторитета и самостоятельности связывались большие надежды – как социально-экономического, так и общественно-политического харак­тера.

Наконец, работа в муниципальных органах – это не только бесценный опыт администрирования, но и школа демократии. И в идеале подобная профессиональная закалка желательна для каждого, кто идёт работать в органы государственной власти, будь это уровень региона или Федерации.

Начатая в прошлом году работа по децентрализации управления вызвала заинтересованную дискуссию в нашем обществе и на всех уровнях власти. В ходе многочисленных совещаний, проведённых Президентом России, были рассмотрены конкретные аспекты начавшейся реформы. А сегодня муниципальное сообщество бурно обсуждает инициативы Владимира Владимировича Путина, обозначенные в его статье «Демократия и качество государства».

То, чего так долго добивались местные власти, начинает приобретать конкретные очертания. В Правительство, в его рабочие группы направлено множество предложений по перераспределению полномочий (в том числе из Ленинградской области). Все не только ждут итоговых документов, но и готовятся подробно рассмотреть предлагаемые варианты решений. В Законодательном собрании Ленобласти такое обсуждение состоится уже весной.

Разумеется, один из самых злободневных вопросов – как обеспечить достаточный и устойчивый характер муниципальных доходов. От этого прямо зависит жизнь людей на местах. Здесь крайне важно поощрить местную инициативу, дать побудительный импульс к самостоятельному зарабатыванию денег. Но наряду с этим – передать вниз ряд источников пополнения бюджета и оказать действенную поддержку тем социально значимым проектам, которые исходят от самих местных жителей. К примеру, в Ленинградской области уже показали эффективность пилотные проекты в сферах потребкооперации, строительства жилья, газификации частного сектора, предоставления услуг ЖКХ. Однако лишь дальнейшее развитие нормативной базы и достаточное финансирование позволят выйти за рамки пилотных проектов, переведут их в практику работы муниципалитетов.

Острейшей проблемой остаётся разрыв между передаваемой (начиная с 2006 года) местным органам ответственностью за оказание коммунальных услуг, содержание жилого фонда, дорог, целого ряда социальных учреждений и их реальной способностью эти объекты содержать. Ведь большинство из них имеют высокую степень износа, требуют больших вложений. Однако количество передаваемых полномочий порой нарастало более высокими темпами, чем объёмы местных бюджетов. В Ленинградской области эта проблема встала, что называется, в полный рост. И при проведении нынешней децентрализации необходимо досконально изучить и учесть не только позитивный, но и негативный опыт территорий.

Названное – лишь малая часть комплекса вопросов, обсуждаемых сейчас в связи с работой по перераспределению полномочий и укреплению местной власти. Очевидно, что многие дискуссии ещё впереди. Нам необходимо сделать работу на местах более современной, отвечающей сегодняшнему времени и веку информатизации. Предстоит и большой объём нормотворческих работ.

Но, завершая, хотели бы поставить на обсуждение общества следующий вопрос: как, на ваш взгляд, должна вестись подготовка к 150-летию отечественного местного самоуправления? И какой исторический повод, какая дата кажется вам наиболее подходящей, чтобы установить памятный день – День местного самоуправления?

До юбилейной даты осталось не так уж много времени – всего полтора года, и было бы правильно уже сейчас и вместе начать содержательно готовиться к таким мероприятиям.

Согласные не во всём были согласными

«Парламентская газета» начинает публикацию серии материалов о системе местного самоуправления в Российской империи

Константин Залесский

РУБРИКА: СПИРАЛЬ ИСТОРИИ

Нельзя сказать, что к моменту своего крушения Российская империя имела до конца выстроенную, не имевшую недостатков систему местного самоуправления.

Начавшая формироваться в ходе Земской реформы 1864 года, а затем несколько перелицованная Земской контрреформой 1890 года, эта система во многом была лишь очередным этапом – причём не самым провальным – в развитии местного самоуправления. Дело лишь в том, что накопленный более чем за полвека опыт оказался так и не востребованным, хотя в нём и было много полезного.

Не стоит идеализировать и считать земства – как это иногда делается – некоей универсальной системой местного самоуправления. Хотя бы потому, что Российская империя была государством сословным, а земства были «плоть от её плоти», то есть носили всё тот же сословный характер, и, следовательно, они абсолютно неприменимы для стран с другой социально-политической системой. Важнее же на самом деле другое: несмотря на все трудности роста, ошибки и серьёзные сбои, которые давала земская система в ходе своего развития, она прошла важный путь становления и могла в будущем – при, естественно, определённом реформировании – стать важной основой российского самоуправления. Ведь полвека – это тот самый необходимый период, когда система доказывает свою жизнеспособность (или наоборот), происходит уточнение круга её компетенций и, что крайне важно, полностью отрабатываются критерии отбора и принципы подготовки кадров для неё.

К моменту Великих реформ Александра II, да и до конца своего существования, Российская империя оставалась государством в значительной степени бюрократизированным. Создание же земских учреждений в 1864 году было призвано частично заменить бюрократическую систему управления на местах органами, в которых главную роль играли бы местные жители, хорошо представлявшие себе местные условия и специфику. Конечно же, ведущую роль в сословной Российской империи играло дворянство, в связи с чем Земская реформа решала и ещё одну задачу, которую без обиняков выразил член Государственного совета граф Сергей Ланской, – «вознаградить дворян за потерю помещичьей власти», дав им «первенство в местной хозяйственной администрации».

Круг обязанностей

В основу Земской реформы был положен принцип разделения властей, то есть изначально не предполагалось передать всю власть на местах в руки выборных органов – подобное могло привести лишь к хаосу, угрожавшему самим основам государства, и к стремительному росту амбиций «общественных деятелей» (чего, впрочем, позже избежать не удалось). Работа земств была поставлена под надзор губернаторов, а также Министерства внутренних дел. Губернатор должен был следить, чтобы земства исполняли возложенные обязанности без прожектёрства и растраты, а также чтобы они не слишком лезли в политику в ущерб основной деятельности. Часто можно встретить утверждение, что подобный надзор затруднял работу земств, однако надо всё же признать, что он был необходим хотя бы потому, что земствам было предоставлено право облагать местное население сборами и повинностями на земские нужды – и полученные средства расходовать. А в любом нормально действующем государстве любые расходы должны находиться под контролем и надзором.

В ведение земств передали ряд вопросов, имевших самое непосредственное отношение к по­вседневной жизни населения уезда и губернии. Была поставлена вполне логичная задача: управление делами, которые имеют ярко выраженную местную специфику и связаны исключительно с удовлетворением разнообразных нужд населения, должно находиться в ведении тех лиц, которые эту специфику, хотя бы теоретически, себе представляют. А вот в тех областях, где местные реалии играли по сравнению с общеимперской политикой второстепенную роль, как то: охрана правопорядка, воинский призыв, сбор налогов, регулирование деятельности промышленных и торговых предприятий, – власть оставалась у представителей государства, прежде всего у губернаторов. Ведь с того же губернатора спросить и стребовать было проще, чем с земского деятеля.

Главными областями деятельности земств были определены: народное образование, поддер­жание в надлежащем виде дорожной сети, лечебные и благотворительные заведения, стра­хование имущества, по­мощь населению продовольствием, участие в санитарно-эпидемиологических и ветеринарно-полицейских мероприятиях, предупреждение и тушение пожаров, устройство и содержание земской почты и, наконец, всемерная помощь развитию земледелия, торговли и промышленности. Круг обязанностей на самом деле был довольно обширный. Однако при этом, как может показаться с первого взгляда, совсем не произошло механического перекладывания наиболее трудоёмких, хлопотных и недоходных отраслей с бюрократов на плечи земцев – отнюдь нет, ведь целью реформы было не облегчить положение бюрократии, а улучшить систему управления страной. И если, например, содержание медицинских учреждений в уездах и большинства больниц лежало на земствах (хотя и было некоторое количество особенно крупных государственных лечебниц), то в области образования земствам были переданы лишь начальные школы. А вот уже уездные и городские училища, высшие начальные училища, гимназии, прогимназии, реальные училища, не говоря уже о высших учебных заведениях, содержались государством. Примерно то же касалось и дорог. Авторы реформы были далеки от того, чтобы взвалить на земства попечение над всей дорожной сетью империи, что с большой вероятностью привело бы её к застою. Важнейшие транзитные пути остались на государственном обеспечении, а земствам отошли региональные дороги, необходимые именно местному населению.

И государство практически полностью передало в руки земств те области, где знание и учёт местных особенностей играли исключительную роль. Это санитарно-эпидемиологическая и ветеринарная службы, благоустройство населённых пунктов, все виды агропомощи – консультации, содержание опытных хозяйств, торговля сельхозорудиями, агрономическое обучение крестьян.

В целом закон не регламентировал распределение финансовых средств и повинностей между губернскими и уездными земствами, это должно было решаться на местах. Но в большинстве случаев дело обстояло следующим образом: губернская управа расходовала примерно от четверти до трети всех земских средств, а остальные деньги распределялись между уездными земствами в зависимости от их территории.

Земские собрания и управы

Земские учреждения действовали лишь на двух уровнях: уезда и губернии, причём выборы в них были многоступенчатыми. На уровне уезда раз в три года избирались гласные в состав уездных земских собраний. Выборы проводились раздельно по куриям, для каждой из которых был установлен особый ценз – то есть нижний предел стоимости земельной собственности: от крестьян (сельских обществ) до цензовых собственников-дворян и цензовых собственников-недворян. Также в работе собрания участвовали представители ведомств земледелия и удельного (если в уезде имелись государственные или удельные земли), епархиальный депутат, голова уездного города, инспектор сельского хозяйства (с совещательным голосом).

Собрания не были постоянно действующим органом, гласные не получали вознаграждения за свою деятельность. Они собирались раз в год (под председательством уездного предводителя дворянства) и принимали принципиальные решения по хозяйственным делам, а также избирали из своего состава постоянно действующую уездную земскую управу, в которую входили председатель и два, четыре или шесть членов – они могли не быть гласными, но обязаны были иметь избирательное право в земстве. Председатель в обязательном порядке утверждался губернатором.

На уровне губернии раз в год собиралось земское собрание, представлявшее собой съезд гласных от уездных земских собраний. Председательствовал губернский предводитель дворянства, а в работе собрания участвовали также представители местных госучреждений. Собрание, как и в уезде, из состава гласных избирало председателя и нескольких членов губернской земской управы. Председатели управ утверждались министром внутренних дел, члены управ – губернатором; если утверждение не состоялось, собрание могло либо заранее избрать запасных кандидатов, либо провести новые выборы.

Контроль за земствами был довольно жёстким. Губернатор имел право передать любое из решений земских собраний в губернское присутствие, которое могло решение отменить. Важно было то, что губернатор рассматривал все решения не только на предмет их соответствия законам – что было необходимо из-за часто плохого знания законодательной базы в земствах, – но и с точки зрения их соответствия «общегосударственным пользам и нуждам». А самое главное – следил за тем, чтобы они не были «явно нарушающими интересы местного населения».